Vnitřní uprchlíci – „neviditelná“ většina lidí na útěku
Publikováno: 10. 10. 2022 Doba čtení: 8 minutOtevřená ruská invaze na Ukrajinu v únoru 2022 způsobila největší uprchlickou krizi v Evropě od konce druhé světové války. Hranice napadené země opustilo – ať již dočasně nebo natrvalo – na 13 milionů lidí. Obraz nuceného vysídlení na Ukrajině by ale nebyl úplný bez započtení lidí, kteří rovněž museli opustit domovy, ale z různých důvodů zůstali ve své vlasti. Takových bylo koncem léta kolem 7 milionů. Fenomén takzvaných vnitřně vysídlených osob neboli vnitřních uprchlíků se dosud pojil spíše s méně rozvinutými a konfliktními regiony jako je subsaharská Afrika a jižní Asie. Následující text se pokouší v základních obrysech vysvětlit, které faktory vnitřní vysídlení způsobují, čím je postavení vnitřních uprchlíků specifické, a kde spočívají hlavní úskalí jejich efektivní ochrany.
Historicky vzato je zájem mezinárodního společenství o vnitřní vysídlení relativně novodobý. Až do konce studené války byla existence vnitřních uprchlíků považována za výlučně vnitřní záležitost států a jako taková víceméně ignorována. První kroky směrem k uznání vnitřních vysídlenců jako skupiny se zvláštními potřebami a k jejich ochraně byly podniknuty až od konce 90. let. Obrat souvisel jak s příznivějšími mezinárodněpolitickými podmínkami, tak s tím, že celosvětové počty vysídlených alarmujícím tempem narůstaly.
Definice a právní postavení
Nejpoužívanější definici vnitřně vysídlených osob (VVO; anglicky internally displaced persons – IDPs) nabízí takzvané Řídící principy pro vnitřní přesídlení (The Guiding Principles on Internal Displacement) – právně nezávazný dokument vypracovaný skupinou expertů pod vedením zvláštního představitele generálního tajemníka OSN pro vnitřně přesídlené osoby Francise Denga v roce 1998. Za vnitřně vysídlené se podle této definice považují „osoby nebo skupiny osob, které byly násilně či jinak nedobrovolně donuceny opustit své domovy nebo místa svého obvyklého pobytu, a to zvláště v důsledku nebo ve snaze vyhnout se důsledkům ozbrojeného konfliktu, násilí, porušování lidských práv, přírodních katastrof či katastrof způsobených lidmi, a které nepřekročily mezinárodně uznávané hranice státu.“
V uvedené definici je třeba vypíchnout tři konkrétní prvky. Z hlediska vymezení vnitřních uprchlíků se bezpochyby jedná jednak o násilný nebo jinak nedobrovolný charakter jejich přesunu a jednak skutečnost, že během svého útěku neopouštějí hranice svého domovského státu. Za pozornost ale stojí ještě výraz, který předchází výčtu důvodů, kvůli kterým lidé utíkají – slovo zvláště. Jedním ze zásadních rysů Řídících principů je právě skutečnost, že v nich obsažený seznam příčin vysídlení není taxativní, ale jen příkladný. Jako vnitřně vysídlené osoby tak mohou být – a v praxi také bývají – označováni například i lidé, kteří byli nuceni opustit své domovy kvůli realizaci nejrůznějších rozvojových projektů jako jsou přehrady, doly, letiště nebo nové bytové zástavby, a jimž nebyla nabídnuta adekvátní náhrada. Otevřený, čistě indikativní seznam příčin vysídlení je jedním z rysů, kterým se Řídící principy zásadně odlišují od platných definic „klasických“ uprchlíků, tj. zejména od Ženevské úmluvy z roku 1951 a rozšiřujícího newyorského Protokolu z roku 1967.
Ústředním rozdílem mezi Řídícími principy a poměrně rozsáhlou sadou právních úprav, které se vztahují k uprchlíkům, je jejich výše zmíněná právní nezávaznost. Principy neudělují vnitřně vysídleným osobám žádný status, srovnatelný s „konvenčními“ uprchlíky. Technicky vzato spadají Řídící principy do kategorie někdy označované jako měkké právo (soft law). V žádném případě to ale neznamená, že by se vnitřní vysídlenci nacházeli v právním vakuu. Jako na jednotlivce se na ně vztahují tytéž lidskoprávní normy, jako na všechny ostatní obyvatele státu, v němž se nacházejí. Podle okolností vůči nim lze uplatnit rovněž normy práva mezinárodně humanitárního, uprchlického a jak ukazuje praxe posledních let, tak i mezinárodně trestního. Celek, který normy ze všech vyjmenovaných sfér tvoří, je nicméně značně nekoherentní a vnitřně vysídleným nezajišťuje míru ochrany, kterou by vzhledem ke své výjimečné zranitelnosti potřebovali.
Primární odpovědnost za zajištění pomoci a ochrany vnitřně vysídlených osob náleží podle Řídících principů (bod 3) státu, na jehož území se tito lidé nacházejí. Jestliže státy nejsou schopny nebo ochotny takovou pomoc a ochranu poskytnout, mohou se angažovat i mezinárodní humanitární organizace a další relevantní subjekty. V praxi se v posledních letech uplatňuje strategie takzvaných clusterů (sektorů), kdy vnější pomoc řídí předem určená vedoucí organizace, jež svou činnost koordinuje s dalšími aktéry mezinárodní, státní i regionální úrovně. Z nejčastěji zapojených mezinárodních organizací je potřeba jmenovat hlavně Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) a Mezinárodní výbor červeného kříže.
Zatím největší krok k přenesení Řídících principů do praxe byl podniknut v Africe. V roce 2009 se státy Africké unie v takzvané Kampalské úmluvě zavázaly, že budou bránit vnitřnímu vysídlení, chránit populace IDPs na svém území, stíhat politiky nebo ozbrojené skupiny, které se na vysídlování podílejí a usilovat o nalezení dlouhodobých řešení. Kampalská úmluva ve své podstatě vychází z Řídících principů – a staví tedy na souboru lidských práv, která jsou IDPs přiznávána – , ale na rozdíl od nich už je formulována jako výčet povinností signatářských států. Svým způsobem jde tedy o dokument, který posunuje ochranu vnitřních vysídlenců ze sféry „měkkého“ práva k právu „tvrdému“, závaznému. Úmluva vstoupila v platnost v roce 2012 a ke dnešnímu dni jí ratifikovalo 33 z 55 států AU.
Globální situace: bezprecedentní početní nárůst
Aktuální počty vnitřních uprchlíků dosahují rekordních hodnot. Jak vyplývá ze zprávy Centra pro vnitřně vysídlené osoby (IDMC) při Norské radě pro uprchlíky (NRC), na konci roku 2021 se mimo svůj domov, ale ve vlasti nacházelo přes 59 milionů lidí v 59 zemích světa. Meziročně to znamenalo nárůst o zhruba 4 miliony. Na jaře 2022 vše umocnil konflikt na Ukrajině. „Dnešní situace je mnohem horší, než naše poslední údaje napovídají.“ uvedl při prezentaci zprávy v květnu 2022 předseda NRC Jan Egeland. „Čísla totiž nezohledňují osm milionů Ukrajinců, kteří museli utéct před válkou.“ Jen za rok 2021 se podle propočtů IDMC uvnitř států dalo do pohybu 38 milionů lidí. Zbývajících 11 milionů IDPs představují ti, kteří své domovy opustili v minulých letech a dosud se nevrátili nebo neusadili natrvalo.
Co se týká příčin vysídlení, IDMC mezi nimi ve svých výzkumech rozlišuje dvě základní kategorie. Do první z nich spadají lidé prchající před ozbrojenými konflikty a násilím (včetně např. kriminálního či politického). Tato kategorie zahrnuje 90 % všech vnitřně vysídlených. Nebývale vysoký je i její podíl v objemu nově vysídlených – bezmála 40%. Druhou skupinu tvoří lidé, kteří museli opustit domovy v důsledku přírodních katastrof. Jednoznačně největší dopady mají v tomto ohledu bouře (především cyklóny) a povodně. Stovky tisíc lidí ale v roce 2021 vyhnala zemětřesení, sopečné erupce, lesní požáry či extrémní sucha. Hlavní důvod, proč se mimořádně vysoké počty vysídlených z důvodů katastrof neodráží v číslech udávaných na konci roku, je ten, že většina z nich je evakuována relativně organizovaným způsobem a do svých domovů se vrací v horizontu týdnů až měsíců. Jak ale IDMC ve své zprávě připomíná, existují důležité výjimky. Důsledky některých pohrom bývají tak devastující, že jimi způsobené vysídlení netrvá měsíce, ale roky.
Absolutně největší počty nově vysídlených připadaly v roce 2021 na Čínu (6 milionů) a Filipíny (5,8 milionu). Stejně jako v případě dalších asijských zemí jako jsou Indie (4,9 milionu), Vietnam a Indonésie (okolo 750 tisíc) jde drtivá většina tamních IDPs na vrub přírodních katastrof. Naopak pro státy Afriky v čele s Etiopií (5,1 milionu) a DR Kongo (2,7 milionu) je typičtější mnohem větší podíl těch, kteří utíkají před válkou nebo jiným násilím. Zpráva IDMC konstatuje, že v řadě zemí dopadají na obyvatele oba druhy pohrom najednou a výsledkem je, že lidé jsou nuceni utíkat opakovaně. „Ať už se jedná o Mozambik, Myanmar, Somálsko nebo Jižní Súdán, překrývající se krize vedou v součtu k ještě většímu snížení potravinové bezpečnosti a ještě větší zranitelnosti milionů lidí.“ Jak dodávají autoři, už tak těžkou situaci vnitřních uprchlíků v roce 2021 ještě více zkomplikovala covidová pandemie.
Výhled do budoucna: v očekávání nových antirekordů
Na základě historických zkušeností lze předpokládat, že většina IDPs, kteří se museli stěhovat v roce 2021, a to zejména kvůli přírodním pohromám, je v době vzniku tohoto textu zpět ve svých domovech. Přesto hrozí, že celosvětové počty vnitřně vysídlených dosáhnou v roce 2022 nových maxim. Na vině nebude pouze válka na Ukrajině. V srpnu způsobily extrémně vydatné deště zaplavení třetiny území dvousetmilionového Pákistánu. Kromě více než 1500 obětí na životech a hmotných škod v řádu desítek miliard dolarů bylo jen do poloviny září výsledkem nejméně 10 milionů vysídlených (některé zdroje ve stejné době hovořily až o 33 milionech). Naděje, že se situace těchto lidí vrátí do normálu, byly v této fázi katastrofy minimální. Místní činitelé odhadovali, že může trvat až šest měsíců, než hladiny rozvodněných řek v nejvíce zasažených oblastech opět klesnou. Dlouhý čas potrvá obnova více než 1,7 milionu poškozených domů, nemluvě o porušené nebo zcela zničené dopravní infrastruktuře.
Rozsah vnitřního vysídlení, který v létě 2022 způsobily záplavy v Pákistánu, nemá mnoho historických paralel. Vzhledem k předpovědím klimatologů, které ukazují jak na zvyšující se frekvenci extrémních jevů jako jsou sucha či cyklóny, tak na jejich rostoucí sílu, je nicméně nutné počítat s tím, že každoroční počty lidí, kteří budou nuceni stěhovat se v důsledku přírodních katastrof, v následujících letech možná nerovnoměrně, ale přeci jen porostou. Ojedinělým excesem nejspíše nebude ani nárůst počtu vnitřních uprchlíků, prchajících před válkami a násilím, na který upozorňuje poslední zpráva IDMC. Jestliže ještě donedávna množství válek ve světě klesalo, od roku 2010 se trend obrátil a ozbrojených konfliktů, ať už s účastí států nebo nestátních aktérů, vytrvale přibývá. Výsledkem je nejen větší počet obětí na životech, ale i lidí na útěku – a to zejména těch, kteří zůstávají uvnitř hranic států.
Hlavní použité zdroje:IDMC Global Report on Internal Displacement 2022. Geneva, 2022
IOM World Migration Report 2022. Geneva, 2021Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012
The Oxford Handbook of Refugee and Forced Migration Studies. OUP, 2016
